(一)立法宗旨发生巨大变化,融入财税体制改革精神
《预算法》素有“亚宪法”、“经济宪法”之称。其修订已经不是一个单纯的法律条文修改的问题,而是关系到政府权力运行与政府自身改革、中央与地方财权与支出责任匹配等深层次的重大课题。此次修订中关于预算公开、人大审查等内容的增加和变化,被法律界学者认为是一巨大的进步,认为预算法已经实现了从管理法向控权法的转变。新《预算法》立法宗旨的核心内容:一是全面规范。原《预算法》是一部“帮助政府管钱袋子”的法律,是政府管理法,而新《预算法》则是一部“规范政府钱袋子”的法律,变成了规范政府、管理政府的法。二是公开透明。公开透明是现代财政制度的基本特征,是建设阳光政府、责任政府的需要,也是依法理财、防范财政风险的需要。公开透明是最有效的监督。将预算公开入法,意义重大、深远。
(二)政府全部收支纳入预算接受人民监督
新《预算法》一大亮点是实行全口径预算管理。如第4条明确规定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”;第5条明确规定“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算”。实行全口径预算管理,是建立现代财政制度的基本前提。收入是全口径的,不仅包括税收和收费,还包括国有资本经营收入、政府性基金收入等;支出也要涵盖广义政府的所有活动;同时,将地方政府债务纳入预算管理,避免地方政府债务游离于预算之外、脱离人大监督。
(三)避免“过头税”预算审核重点转向支出预算和政策
原《预算法》规定预算审查的重点是收支平衡,并要求预算收入征收部门完成上缴任务。这在客观上带来预算执行“顺周期”问题,容易导致收入征收部门在经济增长放缓时,为完成任务收“过头税”,造成经济“雪上加霜”;而在经济过热时,为不抬高基数搞“藏富于民”,该收不收,造成经济“热上加热”。这既不利于依法征税,也会影响政府“逆周期”调控政策效果。
新《预算法》将审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。同时,收入预算从约束性转向预期性,通过建立跨年度预算平衡机制,解决预算执行中的超收或短收问题,如超收收入限定冲抵赤字或补充预算稳定调节基金,省级一般公共预算年度执行中出现短收,允许增列赤字并在下一年度预算中弥补等。这些规定强调依法征收、应收尽收,有助于避免收“过头税”等行为,增强政府“逆周期”调控政策效果。
(四)规范专项转移支付减少“跑部钱进”
新《预算法》对转移支付的设立原则、目标做出了制度性规定。国家实行财政转移支付制度,是分税制财政体制改革中的成功经验,对于缩小地区间财力差距、推进基本公共服务均等化、促进区域协调发展发挥了重要作用。但在执行中,也存在专项转移支付设置过多、配套资金压力过大、资金下达不及时等问题。针对地方可自由支配的一般性转移支付规模偏小、限定用途的专项转移支付项目繁杂、交叉重复、资金分散、配套要求多等问题,新预算法第16条、第38条、第52条等条款对转移支付的设立原则、目标、预算编制方法、下达时限等做出规定。
新《预算法》重点规范了专项转移支付,有利于减少“跑部钱进”现象和中央部门对地方事权的不适当干预,也有利于地方统筹安排预算。如强调要建立健全专项转移支付定期评估和退出机制、市场竞争机制能够有效调节事项不得设立专项转移支付、除国务院规定上下级政府应共同承担事项外不得要求下级政府承担配套资金等。
(五)“预算公开”入法从源头防治腐败
将预算公开实践成果总结入法,形成刚性的法律约束,是预算法修改的重要进步,有利于确保人民群众知情权、参与权和监督权,提升财政管理水平,从源头上预防和治理腐败。与原《预算法》相比,新《预算法》首次对“预算公开”做出全面规定,第14条对公开的范围、主体、时限等提出明确具体的要求,对转移支付、政府债务、机关运行经费等社会高度关注事项要求公开作出说明,并在第92条中规定了违反预算公开规范的法律责任。
而对于预算不够细化问题,新预算法第32条、37条、46条等多处做出明确规定,如强调今后各级预算支出要按其功能和经济性质分类编制。按功能分类能明确反映政府职能活动,知道政府支出是用到教育上还是水利上;按经济分类则明确反映政府支出按经济属性究竟是怎么花出去的,知道有多少用于支付工资,多少用于办公用房建设等。两种方式不能偏废,分别编制支出功能分类和经济分类预算有利于更全面理解预算是怎样实现的。
(六)“开前门、堵后门、筑围墙”严格债务管理防范债务风险
原《预算法》规定,“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字”。但实际上,地方政府出于发展需要,采取多种方式融资,已经形成较大规模的地方政府债务。这些债务多数未纳入预算管理,脱离中央和同级人大监督,存在一定的风险隐患。
相比原预算法,新《预算法》为地方政府债务管理套上预算监管的“紧箍咒”。目前地方政府债务风险虽总体可控,但大多数债务未纳入预算管理,脱离中央和同级人大监督,局部存风险隐患。按照疏堵结合、“开前门、堵后门、筑围墙”的改革思路,新预算法第35条和第94条,从举债主体、用途、规模、方式、监督制约机制和法律责任等多方面做了规定,从法律上解决了地方政府债务怎么借、怎么管、怎么还等问题。
(七)“勤俭节约”入法违纪铁腕追责
针对现实中的奢侈浪费问题,新《预算法》对于厉行节约、硬化支出预算约束做出了严格规定。如第12条确定了统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则,第37条规定严控机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出等。
相对于原预算法仅就擅自变更预算、擅自支配库款、隐瞒预算收入等三种情形设置了法律责任,且不够具体明确,新《预算法》重新梳理了违法违纪情形,加大了责任追究力度。在第92、93、94、95四条里集中详细规定了法律责任。如对政府及有关部门违规举债、挪用重点支出资金,或在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的,对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分。此外,如构成犯罪还将依法追究刑事责任等。(本网记者)
编辑:dannie
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