在民国盐业历史上,有一个名叫“盐务稽核所”的管理机构,因为它的出现是史无前例,又极具殖民主义色彩,所以一直是中华民族盐业史上一处难以抚平的伤痕。
“善后大借款”催生盐务稽核所
孙中山先生领导的辛亥革命推翻了清王朝,结束了两千多年的封建帝制,但革命的果实很快被袁世凯窃取。1912年2月12日,袁世凯在北京组织临时政府。袁世凯上台后,经济上捉襟见肘,遂于1913年4月26日以“善后借款”之名,指令财政总长周学熙与英、德、法、俄、日五国银行团签定了以中国盐税作为抵押的,总数为2500万英镑的借款合同,即历史上有名的“善后大借款合同”。其借款年息为5厘,期限47年。借款到期时中国将连本带利的偿还高达6899万余英镑给五国银行团。而且,这个借款是“钱未到手先扣息”,即五国银行团在付款时就先行扣除4779632英镑的利息、经理费等,所以袁世凯得到的实际款额只有2022万英镑。如此的借款条件已经是相当苛刻了,然更有甚者,“五国银行团”还在借款合同中有个霸王条款——“中国政府在北京设立盐务署,由财政总长管辖,盐务署内设立稽核总所,由中国总办一员,洋会办一员主管,所发给引票汇编各项收入报告及表册各事,均由该会办监理。又在各产盐地方设立稽核分所,设经理华员一人,协理洋员一人,此二人的等级、职权相平等。该二员会同担负征收、存储盐务收入之责任。华洋经协理,及稽核总所并各稽核分所必须之华洋人员,其聘任免任由华洋总会办会同定夺,由财政总长批准……”从此,中国的盐政管理出现了史无前例的双轨制管理模式。中国的盐务收入沦为一种债务抵押品,落入了帝国主义手中。
那么,这笔具有出卖国家主权性质的“善后大借款”,究竟是用来干什么呢?资料显示:其中一半以上是用来支付各列强到期的借款、赔款,还用200万英镑作为“各国因革命所受损失的赔偿”,剩下的800万镑则作为袁世凯的军费和行政费用。由此可见,“善后大借款”就是袁世凯为了达到维护自己政权的目的,而不惜出卖国家利益所采取的非常手段。
“善后大借款”合同签定以后,很快就在北京设立了盐务署和稽核总所,在各产盐地也相继设立了稽核分所。后来,还在销盐的地方设立了稽核处。
稽核总所的设立,使北京政府的盐务组织机构最终形成了盐务稽核和盐务行政两大系统:盐务署及其所属构成盐务行政管理系统,而盐务稽核总所及其所属构成盐税征管系统。由此,导致中国的盐务组织发生了重大变化。一是外国人当政。这是“善后大借款”所约定中国政府必须用洋员襄助整顿改良中国盐务的必然结果。二是所形成的盐政两大系统,造成了事权不一、责任不专的弊端。而且,因为五国银行团的操纵,后来盐务稽核所的职权逐渐扩大,成为了管理中国盐政的核心机构。
首任稽核总所洋会办的丁恩,是英国人。客观地说,他在极力维护五国银行团的利益的同时,所带来的西方先进的管理经验和他身体力行的工作作风,对中国近代盐务管理是有着积极意义的。
丁恩在盐务稽核机构中极力推行英国文官制度。对稽核系统的所有雇员皆是待遇从优,但又用严格的纪律约束。同时,他还实行了稽核所除专家外的所有职员,都必须通过公开考试录用,一经录用不得随意辞退的员工管理机制,因此能使职员“安心贡献,做出成绩”。丁恩既是一位具有较丰富的资本主义盐务管理经验的专家,也是一位公认的实干家,他通过大量的实地考察和调查研究,对中国盐政提出了许多切实可行的改革意见,从而推动了中国的盐政改革。
南京政府与盐务稽核所
虽然盐务稽核所是袁世凯上台执政的历史产物,但是,到后期它却与南京政府有着耐人寻味的关系。
在第一次国共合作的国民革命时期,广东革命政府、武汉国民政府认为,“一切不平等条约,如外人租借地、领事裁判权、外人管理关税权以及外人在中国境内行使一切政治的权力侵害中国主权者,皆当取消,重订双方平等、互尊主权之条约”,为此撤销了辖区内的盐务稽核机构。1923年3月,孙中山在广东成立了革命政府。在盐务方面,广东革命政府首先取消了广东各地的盐务稽核所的分支机构,革退盐务洋员收回盐政主权。1926年7月,革命军开始北伐以后,凡革命势力所到之处,都一律撤销了帝国主义所操纵的盐务稽核分所。到1927年4月蒋介石举行反革命政变以前,被撤销了的有广东、福建、浙江、汉口、安徽等地的稽核分支机关。扬州、淮北、松江各地的稽核分所也被停止执行职务。可以说,这是中国人维护主权的强有力的行动。可是,时隔不久,盐务稽核所却又恢复存在了。
原来,早在广东革命军向长江流域迅速推进的时候,五国银行团为了恢复和保全在中国的盐务稽核所,就开始广泛搜集各方信息,并加以分析、研究,最后审时度势,与蒋介石集团开始建立联系。表现在盐务方面就是在1927年3月(即蒋介石举行反革命政变之前一个月),北京盐务稽核总所会办英国人斐立克,特意赶去汉口与当时的武汉国民政府财政部长宋子文进行秘密谈判,“表示帝国主义支持蒋介石集团进行反共反人民的叛变,宋子文则有夺取革命果实后,承认外债义务和恢复盐务稽核总所职权的诺言”(据1963年版李建昌著《官僚资本与盐业》)。同年5、6月间,斐立克又派人向蒋介石团队提出“维持原有的盐务管理制度”的要求。6月中旬,斐立克的代表在南京会见蒋介石,蒋介石派政府秘书长陈立夫、代理财政部长钱新之、盐务处长许静仁等出面接洽。蒋介石团队答应:“稽核所可以保存”,还说“所有以盐税抵押之外债……应有盐税项下划出一部分,付还各该债款,俾变维持国际信用。”
1928年2月,宋子文以蒋介石政府财政部长名义发布“恢复盐务稽核机关命令”,同时正式承认外债。同年12月28日,南京国民政府在南京成立盐务稽核总所,刘宗翼任总办,原北京稽核总所会办英国人斐立克被聘任为会办,之前各地已经撤销的稽核分所先后得以恢复。1929年1月7日,南京政府颁布了新制定的稽核总分所章程。这个章程的最大特点是“删去了有碍国家主权的部分”,规定盐务稽核总所直隶财政部,裁撤盐务署稽核处,将收税、稽核职权划归稽核所系统管辖。
1937年7月7日,抗日战争全面爆发以后,日本先后劫夺了我国沿海各省盐税,蒋介石政府被迫于1939年3月15日宣布,对于以盐税为抵押的外债,暂停偿付本息(蒋介石政府本身所借的以盐税为担保的外债除外)。早在1931年2月的时候,对于任职于中国盐务系统的外籍人员就改用中国政府的聘用制度;1937年初又取消了盐务稽核所这一具有殖民意义的名称。至1942年1月南京国民政府经过十年的整理与改革,基本改变了盐务行政管理上的双轨制,实现了中国的盐政统一。
成为军阀“钱袋”的在川盐务稽核分所
四川是产盐大省,川盐自然逃脱不了五国银行团的觊觎。
1914年7月,四川盐务稽核分所在泸州成立。次年9月,按稽核总所洋会办丁恩的指示,在四川境内又设立川北盐务稽核分所于绵阳,后迁至三台,在五通桥设立稽核支所。原四川盐务稽核分所则迁往自流井,并更名为川南盐务稽核分所。到1925年,又增设重庆稽核处,以洋员任稽核员。川南稽核分所下设井仁、奉节、盐源、云阳、大宁、资中、彭水、开县、忠县、邓关十个盐税局。当时,在川南稽核分所先后担任协理的洋员有德国人柯纳普,英国人乐基、柏理稳,俄国人迪德生,英国人祝开福,日本人北亨大村,挪威人柏克,英国人浦克礼士。1935年7月重庆稽核处与川南稽核分所合并,成立四川稽核分所,仍设于自流井。四川盐运使署亦由重庆迁自流井与四川稽核分所合署办公。1937年4月17日,国民政府财政部撤销四川盐运使署及盐务稽核分所,另设四川盐务管理局,委任原盐运使缪秋杰为局长。
我们知道,五国银行团是通过北京政府,按照“善后大借款”合约所专门设立的“盐务稽核所”机构来把持、控制全国各地盐税的。然而,四川却是一个特例,当时在四川的盐务稽核分所并不能完全控制四川的盐税。这是因为辛亥革命后的相当长一段时间,无论是北京政府,还是之后的广东革命政府、南京国民政府,其实力都不能完全控制四川,而这个期间正是四川军阀混战的高峰期,军阀混战必定导致军费猛增。这时各路军阀自然就盯上了四川那取之不尽的盐税款。在混战初期,四川的各路军阀还是有所顾及,不敢染指盐税,唯恐触怒洋人。但之后因为在护国战役中曾发生了川北稽核分所协理卡良臣,主动以八万元盐税汇票送与讨袁川军;川军第二师师长刘存厚在永边盐运公司提去现银22000两、银元45200块等事情,红了眼的军阀们纷纷开始把手伸向了川盐税款。
面对四川各路军阀估提盐税款项,盐务稽核所一方面是“强龙压不过地头蛇”,另一方面出于保全在川的稽核分所始终存在的目的,于是,才出现了在川的各路军阀与盐务稽核所先后签定的四次拨款合约:第一次是护国战役中川南稽核分所与陈宦签定的拨款合约,“拟从1916年6月1日起,照拨净余盐款十分之四”,而在此之前,陈宦已提用了100多万元;第二次是护国战役之后,罗佩金任四川的督军,戴戡为省长,与川南盐务稽核分所定约“稽核分所拨给该年八至十一月份净余盐款300余万元”;第三次是川南稽核分所与熊克武商定“允将盐款拨归熊司令提用”;第四次是在1921年,川南稽核分所与时任川军总司令的刘湘反复磋商,于6月签约“将川南地区盐税借拨刘湘,以充军饷”。史料记载,1915年至1929年,四川盐税总数为152063000元,其中,盐务稽核所借拨给在川军阀的盐款高达134255972元,占全部盐税的88.29%。陈 桥/文
编辑:张驰
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