刘鑫 自贡网记者 曾鹏程
8月1日，是《自贡市村规划管理条例》（以下简称《条例》）正式施行的日子。
这部历时2年半，经数十次院坝会、咨询会收集意见，多次修改完善，市人大常委会4次主任会议、3次常委会会议研究、审议，由四川省第十三届人民代表大会常务委员会第三十四次会议审议批准施行的地方法规，是我省首部服务于乡村规划管理发展的地方性法规。
《条例》共五章四十三条，紧扣“深化改革”主题，紧贴自贡乡村发展实际，着力打通落实两项改革“后半篇”文章新要求“堵点”，解决群众关切、乡村发展的“难点”，为城乡融合一体发展，推动乡村振兴提供“支点”。
《条例》的实施，将有力推动全市建制村规划编制，为引领我市乡村生产空间、生活空间、生态空间合理布局，促进产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕，实现乡村全面振兴发展提供强有力的支撑。
打通改革堵点 科学立法释放改革活力
党的十九大作出实施乡村振兴战略重大决策部署，提出产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求。新一轮国土空间规划要求科学确定生态保护重要区域、城镇建设和农业生产“三大空间”的分布位置和面积，优化国土空间格局。
村级建制调整改革后，全市应编制“多规合一”新型村规划的行政村共计705个，仅有48个行政村（占全市行政村的6.8%）启动了规划编制工作，村规划覆盖率非常低，规划缺失造成全市农村无序建设、违法建设突出，制约了乡村发展。
沿滩区永安镇是全市花椒产业的核心区，而云丰村在永安镇产业发展中承担着核心示范的重任，可谓核心中的核心。“经过几年的发展，全村的花椒产业受地形地貌等因素制约，存在零散、无序等问题，产业发展陷入瓶颈。”村党支部书记谢代娟介绍，云丰村迫切需求从整村层面进行科学规划，推动产业调整，突破瓶颈。
同时，市人大常委会通过调研还发现，我市乡村规划管理领域存在未批先建、边批边建、批后多建等现象，既不利于历史文化名村、传统村落等保护，也不利于乡村发展，更制约了城乡融合一体发展。
“乡村发展对于规划引领、深化治理改革的需求，与规划管理的无序现状，已经成为制约乡村发展的重要矛盾。”市人大法制委主任委员游华说，针对诸多问题，我市亟待针对性制定地方性法规及时解决乡村改革发展中遇到的难点堵点，以弥补上位法的不足，适应乡村振兴发展和新一轮国土空间规划管理的需要。
为此，市人大常委会将《条例》的制定工作列入2019年立法调研项目，纳入2020年度立法计划，并作为重点立法项目加快推进。
广泛征求意见 立法中践行全过程人民民主
集思广益、问计于民是提高立法质量的关键。乡村规划管理工作涉及面广，内容丰富，在《条例》起草过程中，市人大常委会注重从基层听取建议、从部门采纳意见、从外地学习经验、向专家请教意见，确保科学立法、民主立法、依法立法。
在初次审议前，市人大常委会组织在全市开展了为期1年的调研论证工作，深入基层了解乡村发展最真实的情况，还先后到苏州、无锡、长沙、武汉、六盘水、宁波、宜兴、唐山等地考察学习经验。
为了使立法真正体现民意，《条例》初审后，市人大常委会通过网络、报刊、微信朋友圈等媒体向社会各界广泛征求意见，并发文向市级部门、区县人大常委会、立法联系点、立法咨询小组定向征求意见。
“村民单独建房在风格上难以统一，而且容易造成违法建设监管缺失，我认为应该在村一级加强对相对集中居住的引导……”为了在立法过程中践行全过程人民民主，使《条例》真正来自人民、服务人民，2021年1月，市人大常委会派出工作组深入乡镇、村组开展了为期1个月的走访调研，通过召开院坝会、入户走访等方式，实地听取村民意见建议。在贡井区龙潭镇将军村召开的院坝会上，村党总支书记邓建的发言引起大家的共鸣，纷纷围绕宅基地管理、村规划的内容、村民点规划、村民住宅管控标准、村民住宅设计、村民住宅建设历史遗留问题处理、村民分户等方面开展热烈讨论，提出了意见和建议。
同年5月，市人大常委会召开立法听证会、立法论证会，广泛听取人大代表、政协委员、市民代表以及乡镇、村组代表、农村工匠等人员的意见。
“通过多种形式广泛征询意见，收集到了社会各界的意见建议，特别是通过院坝会征集到的，村民和基层一线经办人员的意见建议，具有鲜明的地方特色。”市人大常委会法工委主任蒋宗涛介绍，为了确保《条例》符合自贡乡村发展实际，可操作性强，市人大法制委、常委会法工委先后召开30余次改稿会，对《条例》逐条进行论证、修改，最终形成《条例（草案建议表决稿）》。
《条例》由自贡市第十七届人民代表大会常务委员会第四十三次会议于2021年8月31日通过，由四川省第十三届人民代表大会常务委员会第三十四次会议于2022年3月31日批准，于2022年8月1日起施行。
回应群众关切 着力破解乡村发展困局
对于陈立平来说，《条例》的实施，无疑对他的工作起到重要的助推作用，他对于带领村民建设宜居宜业幸福美丽新村，为村民小康再添一层底色的信心更足了。
陈立平是大安区牛佛镇红旗村党支部书记，在高标准农田改造中，红旗村遇到“个性化”问题。“镇里面搞规划设计的时候是全镇统一搞的，但我们村的土壤含沙量较高，与规划设计契合度不高。”陈立平说，不仅红旗村，周边的金山村、大义村也存在相似的情况。因此，3个村希望打破村建制界限进行片区规划的意见引起了市人大常委会的重视。
《条例》第五条规定，“县（区）人民政府在国土空间总体规划中，应当以县域为主体单元，科学划分村级片区”。第十三条明确，村规划内容包括“农村居民点总平面布置、建筑设计与风貌引导、配套设施”……村级片区规划的概念，妥善解决了红旗村遇到的难题，可以打破行政区划和建制界限与金山、大义等村进行村级片区规划，形成公共资源与市场要素共享，资源环境、空间布局、发展定位等科学规划，共建共享的良好局面。
当前，农村住宅建设是村民最关心的问题之一。为了进一步方便群众办理，《条例》对村民建房程序进行了优化简化。《条例》明确，乡镇人民政府应当建立“联审、联批、联办”工作机制，推行“一站式服务”。
同时，针对当前村民住宅风格杂乱、缺乏安全保障等问题，《条例》对村民住宅的建筑设计技术规范、标准等提出明确要求，并对建设承揽人的有关违法行为作出了处罚规定，从而保障村民住宅质量安全，维护村民权益。
此外，住房城乡建设主管部门结合农村建房习惯与实际需求，牵头编制了不同类型、不同面积、不同户型的安全且实用的农村住房建设设计图集，村民可到区（县）、乡镇（街道）和村（居）民委员会咨询索取，并免费选择符合自己要求的设计图。
明其责究其过 良法善治筑牢发展根基
推进村规划管理创新是《条例》的特色亮点之一。《条例》对村规划的制定、修改、实施和管理等环节中，市、县（区）、乡镇人民政府，自然资源主管部门，农业农村主管部门，住房城乡建设等部门，以及村（居）民委员会的职责进行了明确。
《条例》还就规划审批后的监管作了细化规定，通过行政机关联审机制以及在建设活动中的参与、指导和服务，既保证了规划许可事项的落实，也实现监管的要求，进一步减轻了村民或者企业的负担。
同时，《条例》还对批后监管作了“立体式”规定，筑牢监管防线。对未依法取得乡村建设规划许可证进行建设的，或者未按照乡村建设规划许可证的许可内容，擅自改变许可的用地范围、面积、规模等进行建设的，明确了责令停止建设、限期改正、依法组织拆除等处理办法。对农村住房建设承揽人的违法行为，明确了从限期整改到移送司法机关处理等处理办法。针对部门、单位其及工作人员八个方面的不作为、乱作为以及其他徇私舞弊、玩忽职守、滥用职权行为作出了责任追究规定。
纵有良法美意，非其人而行之，反成弊政。《条例》的制定、施行，开启了我市以法治建设抓手，推动乡村发展的新实践，为全市幸福美丽新村建设提供了基本依循。接下来，市人大常委会将在《条例》贯彻执行的监督上持续用力，督促引导全市上下遵其法、守其责，用良法垒筑发展基石。
编辑：陈翠
责任编辑：彭彦彰
编审：舒旭晖
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