自贡网记者 李秋玥
7月31日，记者从市自然资源和规划局了解到，《自贡市村规划管理条例》已由自贡市第十七届人民代表大会常务委员会第四十三次会议于2021年8月31日通过，由四川省第十三届人民代表大会常务委员会第三十四次会议于2022年3月31日批准公布，将于2022年8月1日起施行。
《自贡市村规划管理条例》（以下简称《条例》）是一部规范村规划的制定、修改和实施的法规，共5章，43条。 现解读如下：
（一）乡村振兴发展战略对制定和实施村规划提出了新的要求。中共中央国务院《关于实施乡村振兴战略的意见》指出，“坚持因地制宜、循序渐进。科学把握乡村的差异性和发展走势分化特征，做好顶层设计，注重规划先行、突出重点、分类施策、典型引路。”村规划是实施乡村振兴的基础性工作，从某种意义上讲，具有“细胞”功能。通过村规划，可以确定乡村建设的发展方向和规模，合理组织村各建设项目的用地与布局，妥善安排建设项目时序，保持农村山、水、林、田、路、电等平衡发展和村落风貌特色，科学、有计划地进行乡村现代化建设，满足农村村民日益增长的物质生活和文化生活需要。
（二）新一轮国土空间规划体系对加强村管理提出了新的要求。我省自然资源厅于2020年启动了“规划攻坚年”行动，全省市县国土空间总体规划编制工作也已全面启动，计划到2025年全面建立“四级三类”国土空间规划体系。国土空间规划编制过程中，有一项重要的基础工作就是“双评价”，即资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性评价。通过“双评价”，首先划出生态保护重要区域，剩余区域再进行城镇建设和农业生产，即通过科学确定三大空间的分布位置和面积，结合发展目标进行空间格局优化，让各类空间“各得其所”。
（三）乡村建设中存在规划缺失的问题。经调研，我市多数村规划应编未编，不少乡规划已编未批，乡村规划普遍存在已批擅改等现象。我市应编制村规划的行政村共计671个（其中：48个村已编制规划，623个村未编制规划）；农村建筑风格杂乱无章，川南民居特色风貌未得到充分展示，规划在乡村建设发展中的引领作用没有充分发挥。我市在乡村规划管理工作中存在的规划意识不强、规划实施管控难、监督处罚不力、村规划覆盖率低等问题，客观上制约了我市乡村地区经济社会的科学发展。
（四）上位法律法规对村规划制定和实施的规定不细。《中华人民共和国城乡规划法》《四川省城乡规划条例》虽然对村规划的制定、乡村建设项目的审批管理和乡村违法建设的查处作出了规定，但仍然不够细化、操作性不强。如乡村建设项目规划审批、监管缺乏具有可操作性的程序、标准、细则；查处乡村建设违法行为缺少细化的标准。《村庄和集镇规划建设管理条例》由国务院于1993年6月29日发布，自1993年11月1日起施行，虽现行有效，但颁布时间久远，实际工作情况已经发生变化。
第二条 本市行政区域内村规划的制定、修改和实施，适用本条例。
本条例所称村规划，是指国土空间规划体系中城镇开发边界外乡村地区的多规合一的实用性详细规划。
历史文化名村、传统村落规划的制定、修改和实施，除本条例规定外，还应当依照有关法律法规规定。
【解读】本条是关于适用范围的规定。
制定村规划，修改村规划，依照村规划开展建设活动，都要符合本条例的规定。本条例所称的村规划是一种详细规划，是乡镇级国土空间规划中的详细规划，它只在城镇开发边界外的乡村地区制定，城镇开发范围内不制定村规划而制定城镇详细规划。如果涉及的村已被批准确定为历史文化名村、传统村落，在制定村规划、修改村规划、依照村规划开展建设活动时除了符合本条例规定外，还应当符合有关法律法规规定。
第七条 村民委员会组织引导村民参与村规划的编制、实施和管理，协助开展农村宅基地和村民住宅建设管理相关工作；鼓励将村规划的相关内容纳入村规民约。
【解读】本条是关于村民委员会职责的规定。
村民委员会是基层管理组织，具有贴近村民的优势，应当引导村民积极参与村规划的制定，传达村民意愿，并协助宣传村规划内容，可以组织村民将村规划内容纳入村规民约，共同遵守，村民委员会相比上级机关，在日常工作中更容易发现违反村规划进行建设的行为，应及时劝阻，并报告乡镇人民政府。
第十条 乡（镇）人民政府应当整合村民建房规划许可和用地审批服务流程，建立“联审、联批、联办”工作机制，推行“一站式服务”。
推行乡村规划师制度、农村宅基地协管员制度。
【解读】本条是关于工作体制机制的规定。
宅基地审批和建房规划许可涉及农业农村部门、自然资源部门等，乡镇政府根据各部门联审结果，对村民宅基地进行审批和对村民建房进行规划许可。农村宅基地和建房验收涉及农业农村部门、自然资源部门、住房城乡建设部门，负责组织相关部门进行验收。为了方便群众办事，乡镇政府应当整合村民建房审批服务流程，建立联审工作机制，推行“一站式服务”。自然资源部门逐步派出乡村规划师指导村规划的编制、修改和实施，宣传国土空间规划法律法规等；村集体经济组织或村委会逐步建立宅基地协管员制度，在村级组织负责中明确1人兼任村级宅基地协管员，协助开展农村宅基地和建房日常监管，发现违法违规行为及时报告。
第十三条 村规划应当包括以下内容：
（一）资源环境、空间布局、产业基础、设施配套和农村居民点建设现状情况分析；
（二）发展定位、人口规模；
（三）永久基本农田控制线、生态保护红线、村建设用地界线；
（四）农用地布局、农业设施建设用地布局、建设用地布局、其他用地布局；
（五）产业发展重点、产业发展空间、产业用地布局；
（六）公用设施、道路交通设施、市政基础设施、水利设施、防灾减灾设施；
（七）农村居民点总平面布置、建筑设计与风貌引导、设施配套；
（八）其他编制规划内容。
【解读】本条是关于村规划内容的规定。
本条是根据最新的《四川省村级规划编制指南（2021年修订版）》规定制定的，按照该《指南》，村规划内容包括了现状分析、功能定位、底线约束、用地布局、产业发展、设施建设、农村居民点建设等七个方面，本条例还增加了一项兜底内容：其他编制规划内容。
第十四条 在科学划分村级片区的基础上，分类分批按需组织村规划编制。编制村规划时，以村级片区为单元编制；确需单独编制的，也可以以单个村为单元编制。
【解读】本条是关于村规划组织编制的规定。
本条是根据中共四川省委办公厅、四川省人民政府办公厅于2021年10月31日印发的《关于全省县域内片区划分的指导意见》《关于以片区为单元编制乡村国土空间规划的指导意见》制定的，提出以村级片区为单元编制村规划，打破了行政区划和建制界限，更加科学合理地编制村规划，村级片区一盘棋，统筹配置资源，协调布局，差别化发展产业。此外，还可以节约村规划的编制成本，有利于村规划的覆盖。
第十八条 村规划区域内的建设活动，应当符合村规划并依法办理相关审批手续。
在村规划区域内的集体建设用地上进行建（构）筑物、道路、管线、管沟和其他工程建设的，应当办理乡村建设规划许可。
在村规划区域内的国有土地上进行建（构）筑物、道路、管线、管沟和其他工程建设的，应当办理建设工程规划许可。
使用设施农业用地的，应当报乡（镇）人民政府备案。
规划的制定、修改和实施，除总体部署等一系列原则，包括，村规划的报批程序包括初审、村民讨论、公示、审批、备案、公告，村规划的修改应当经过法定程序。
【解读】本条是关于乡村建设规划许可适用的规定。
在村规划区域内集体土地上修房造屋应当办理乡村规划许可，修建构筑物和道路等也应当办理乡村规划许可；而在在村规划区域内的国有土地上进行建设活动不适用本条例，应当依照相关法规办理建设工程规划许可。使用设施农业用地的也不适用本条例，应当依照相关规定备案。
第二十二条 设计单位应当按照规划条件和规划许可内容以及国家、省有关标准等要求进行规划设计和建筑设计。建设单位应当按照规划条件和规划许可内容进行建设。
【解读】本条是关于规划条件效用的规定。
编制村规划，进行规划设计，应当符合规划条件的要求；进行建设项目的单体设计，也应当符合规划设计条件的要求；进行建设施工，也应当符合规划设计条件的要求。
第二十六条 村民需要建设住宅的，以户为单位提出建房申请，并按照相关程序报批。
【解读】本条是关于村民住宅建设许可的规定。
2020年4月30日印发的《四川省农业农村厅 四川省自然资源厅 四川省住房和城乡建设厅关于规范农村宅基地审批和住房建设管理的通知》为规范农村宅基地审批和建房规划许可管理，作出了详细的规定，本条例的三审送审稿也对宅基地和建房规划许可的申请要件和审批程序作出过详细规定。省人大常委会有关工作机构在审查时，出于避免出现申请要件和审批程序频繁变动引起的麻烦，提出要求，简化了本条。在实际操作中，村民需要建设住宅的，具体按照《四川省农业农村厅 四川省自然资源厅 四川省住房和城乡建设厅关于规范农村宅基地审批和住房建设管理的通知》的规定办理手续。
第三十一条 村民住宅建设应当符合村规划，可以采取统一规划建设、村民联合建设、村民自主建设等方式。村民住宅建设应当严格执行村民住宅抗震设防、建设质量安全和生态环境标准，满足村规划和农村居住建筑设计技术规范及标准的要求，选择住房城乡建设主管部门推荐的通用设计图或者自主设计。
受村民委托的农村建筑施工人员或者施工企业应当按图施工，落实抗震设防措施，形成施工记录，作为竣工验收的主要依据，对承担的农村住房建设施工作业安全与质量安全负责。
【解读】本条是关于村民住宅建设和设计方式的规定。
当前，村民住宅建设存在无设计而仅凭施工人员的经验建设的情况，其结果是村民住宅风格杂乱无序，村民住宅建设质量低下，尤其是村民住宅安全缺乏保障。本条强调了村民住宅建设应当有设计图，按图施工，可采用选择政府部门提供的通用设计图或者自主设计当中的任何一种方式，农村建筑施工人员或者施工企业应当对施工安全与质量安全负责，从而保障村民住宅风貌统一、质量安全。
第三十三条 村民住宅建设完工后，应当向乡（镇）人民政府申请验收。乡（镇）人民政府应当自收到申请之日起十个工作日内组织农业农村、自然资源、住房城乡建设等相关机构管理人员、建房村民、承揽人进行验收，依据验收结果出具《农村宅基地和建房（规划许可及竣工）验收意见表》。
【解读】本条是关于村民住宅竣工验收的规定。
当前，村民住宅建设存在重审批、轻管理的情况，村民住宅建设审批许可后缺乏跟踪管理，导致实际建设违反许可规定，无序建设。本条规定了村民住宅建设完工以后应当组织宅基地和建房规划许可及竣工验收，加强了村民住宅建设的管控。
第三十八条 未依法取得乡村建设规划许可证进行建设的，或者未按照乡村建设规划许可证的许可内容，擅自改变许可的用地范围、面积、规模等进行建设的，由乡（镇）人民政府责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，由乡（镇）人民政府责令限期改正；逾期拒不改正的，乡（镇）人民政府可以依法组织拆除。
【解读】本条是关于村民住宅违法建设查处的规定。
本条强调了乡（镇）人民政府的行政强制权，依据《城乡规划法》《四川省城乡规划条例》《四川省乡镇（街道）法定行政权力事项指导目录》《四川省赋予乡镇（街道）县级行政权力事项指导目录》，规定了乡（镇）人民政府具有依法对违反建设责令停止建设、责令限期改正、组织拆除的权力。
第四十二条 街道办事处所辖城镇开发边界以外的村规划的制定、修改和实施，由街道办事处参照本条例对乡（镇）人民政府的规定，履行相关职责，法律法规另有规定的除外。
【解读】本条是关于街道的管理职责的规定。
为了解决街道办事处对管辖范围内村规划的编制、实施没有法定职责的问题，本条参考《重庆市城乡规划条例》《邵阳市村庄规划和村民建房管理条例》《茂名市村庄规划建设管理条例》等条例，规定了街道办事处参照乡（镇）人民政府履行相关职责。
编辑：余凤
责任编辑：张驰
编审：舒旭晖
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